田孟:中國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化及其治理之道

發(fā)布時(shí)間: 2015-04-24 10:18:12    來(lái)源: 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)    作者: 田孟    責(zé)任編輯: 張林

田孟 華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和熱情,但也帶來(lái)了農(nóng)地細(xì)碎化的隱憂。如何看待農(nóng)地細(xì)碎化?農(nóng)地細(xì)碎化的趨勢(shì)如何扭轉(zhuǎn)?以及農(nóng)地細(xì)碎化所導(dǎo)致的困局如何破解?本文在梳理既有研究的基礎(chǔ)上提一些看法和建議。

一、農(nóng)地細(xì)碎化:內(nèi)涵、起因與功能

(一)農(nóng)地細(xì)碎化的內(nèi)涵

學(xué)界對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí),有一個(gè)逐漸全面和復(fù)雜化的過(guò)程。王興穩(wěn)等(2008)認(rèn)為,土地細(xì)碎化是指“農(nóng)戶擁有多塊土地,其中,多數(shù)地塊面積較小,互不相鄰”。孫雁等(2010)認(rèn)為,上述基于土地產(chǎn)權(quán)視角的界定,忽視了土地利用類型和種植結(jié)構(gòu)的影響?;谥杏^研究尺度的視角,她們將土地細(xì)碎化定義為:“受人為或自然條件的影響,以及土地利用類型的不同,某一土地利用類型難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng),土地利用呈插花、分散、無(wú)序的狀態(tài)”。

趙凱(2011)認(rèn)為,以上對(duì)于土地細(xì)碎化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)都是從土地利用結(jié)構(gòu)的屬性上展開(kāi)的,還不夠全面?;谇叭搜芯浚岢鐾恋丶?xì)碎化的內(nèi)涵應(yīng)該包括土地細(xì)碎化的屬性和引起土地細(xì)碎化的原因兩個(gè)部分。據(jù)此將土地細(xì)碎化界定為:“由于中國(guó)自然因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、制度和政策因素的影響, 從而形成的一種農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)的呈現(xiàn)土地的塊數(shù)相對(duì)較多、單個(gè)地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠(yuǎn)近不同等特點(diǎn)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農(nóng)地細(xì)碎化的內(nèi)涵。

(二)農(nóng)地細(xì)碎化的成因

地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對(duì)土地細(xì)碎化的形成具有基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性的作用。因此,平原、丘陵和山區(qū),土地細(xì)碎化程度似乎應(yīng)呈現(xiàn)逐漸上升趨勢(shì)。但孫雁等人(2010)從中觀尺度研究否定了這個(gè)看法。她們發(fā)現(xiàn):“低山區(qū)土地細(xì)碎化程度最低,其次是平原區(qū),而丘陵區(qū)的破碎化程度最高”[2]。不過(guò),她們是將林地納入了分析??梢?jiàn),從不同的角度出發(fā),得到的相關(guān)結(jié)論會(huì)十分不同。

陳培勇等(2011)系統(tǒng)梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于土地細(xì)碎化成因的研究,“將土地細(xì)碎化產(chǎn)生的原因分為自然條件和人為因素兩個(gè)方面”。其中,人為因素包括“制度因素”(包括以諸子均分制為核心內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)繼承制度和共有財(cái)產(chǎn)制度的瓦解)、“市場(chǎng)交易機(jī)制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個(gè)方面。農(nóng)地細(xì)碎化一方面反映了地塊之間的關(guān)系,另一方面反映了地塊與人之間的關(guān)系,更為重要的是,它還反映了人與人之間的關(guān)系。

周應(yīng)堂等(2008)提出,土地利用形態(tài)是多方博弈的結(jié)果,不管是“細(xì)碎化”還是“反細(xì)碎化”,都具有一定的合理性。其中,最根本的影響因素是生產(chǎn)力,但也會(huì)受到傳統(tǒng)制度、經(jīng)濟(jì)因素、人地關(guān)系等眾多因素的綜合影響。這種認(rèn)識(shí)有助于客觀地研究土地細(xì)碎化問(wèn)題。

(三)農(nóng)地細(xì)碎化的功能

學(xué)界對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等(2003)基于廣西、江西和湖北等地的調(diào)查和分析認(rèn)為,當(dāng)前土地細(xì)碎化使農(nóng)村的勞動(dòng)力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功奎等(2006)基于江蘇省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)地研究分析卻發(fā)現(xiàn),“在人多地少并存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的特定條件下”,土地細(xì)碎化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)類型分散、多元、靈活,有利于小農(nóng)家庭分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、充分利用勞動(dòng)力資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭收益的最大化。

不過(guò),田傳浩等(2005)基于蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析卻發(fā)現(xiàn),即使將風(fēng)險(xiǎn)分散和緩解勞動(dòng)力不足納入考慮,耕地零碎化也超過(guò)了農(nóng)戶需要,導(dǎo)致了生產(chǎn)效率的損失。王秀清等(2002)對(duì)山東省萊西市農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn),土地細(xì)碎化提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民使用機(jī)械的物質(zhì)費(fèi)用,降低了糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率。張尹君杰等(2008)對(duì)河北省的研究發(fā)現(xiàn),土地細(xì)碎化對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與糧食產(chǎn)出具有顯著的負(fù)效應(yīng),但對(duì)農(nóng)戶的收入又具有一定的正效應(yīng)。

但侯方安(2009)利用全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)定量分析卻發(fā)現(xiàn),由勞均經(jīng)營(yíng)耕地面積所反映的耕地細(xì)碎化并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。他從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)機(jī)械功能的多樣性兩個(gè)角度對(duì)這個(gè)結(jié)論進(jìn)行了合理性解釋。李偉毅等(2010)也發(fā)現(xiàn),小規(guī)模并未制約農(nóng)機(jī)跨區(qū)域作業(yè)。這一觀點(diǎn)與上述田傳浩、王秀清等的結(jié)論存在張力。

桂華(2010)基于長(zhǎng)期而全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前農(nóng)村土地分散細(xì)碎,十分不便利于在家農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),有時(shí)候農(nóng)民為了爭(zhēng)奪水利等公共品資源,往往需要付出流汗、流淚乃至流血的代價(jià)。賀雪峰等(2003)還發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民和基層組織為了克服水利困境而進(jìn)行的農(nóng)地制度創(chuàng)新——“劃片承包”,以克服土地細(xì)碎化導(dǎo)致的問(wèn)題。

以上基于不同地區(qū)的具體調(diào)查或不同層面的解釋和分析,在研究結(jié)果上表現(xiàn)出了極大的差異性。說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了比較大的區(qū)域分化,正是這種區(qū)域分化使學(xué)者對(duì)于土地細(xì)碎化的評(píng)價(jià)趨于復(fù)雜化。因此,對(duì)于如何確定和評(píng)價(jià)土地細(xì)碎化及其影響,不僅需要更多的經(jīng)驗(yàn)材料和視角,而且尤其要防止出現(xiàn)方法論上的“層次謬誤”。

二、“反農(nóng)地細(xì)碎化”的兩種思路

2002年,《土地承包法》頒布,相關(guān)條款極大地限制了農(nóng)村集體組織調(diào)整土地的權(quán)力,避免了農(nóng)地因?yàn)榧w內(nèi)部調(diào)整而不斷細(xì)碎化的傾向,具有一定的進(jìn)步意義。但由于在該法頒布前,農(nóng)民就已經(jīng)將土地以遠(yuǎn)近肥瘦分等級(jí),按人口進(jìn)行了幾輪均分。因此,在法律頒布時(shí),土地細(xì)碎化已成既定事實(shí)?!锻恋爻邪ā烦雠_(tái),固化了這一細(xì)碎化形態(tài)。

農(nóng)村土地細(xì)碎化,既具有合理性,也具有不合理性。反土地細(xì)碎化的目標(biāo),就是要在承認(rèn)合理性的前提下,盡可能地降低不合理性。土地流轉(zhuǎn)和土地整治是目前兩種主要思路。

(一)土地流轉(zhuǎn)——利用市場(chǎng)機(jī)制反土地細(xì)碎化

在我國(guó),土地流轉(zhuǎn)主要是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?!锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定,“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”,土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“平等協(xié)商、自愿、有償”的基本原則,不得改變土地所有權(quán)形式和農(nóng)業(yè)用途。

1.土地流轉(zhuǎn)的模式

現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種模式:①農(nóng)村土地互換。即農(nóng)民將各自的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換的行為。②農(nóng)村土地出租。即農(nóng)民將土地使用權(quán)租賃給他人,并按租賃合同索取租金的行為。③農(nóng)村土地股份合作(蔣省三等,2003)。即農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系,而是通過(guò)股份參與集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作。④農(nóng)村土地租金入股。即農(nóng)民將自己的土地出租給他人經(jīng)營(yíng),然后將租金入股,共同參與土地經(jīng)營(yíng)。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)始終掌握在農(nóng)民自己手上。⑤農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。即指農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、企業(yè)、私人、政府,再由后者統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去的行為。

在上述多種模式的土地流轉(zhuǎn)中,村組集體往往發(fā)揮了十分重要的作用。在我國(guó)人多地少的基本國(guó)情下,戶均土地不超過(guò)10畝,且地塊細(xì)碎、零散,這就決定了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需對(duì)接面臨較大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬(wàn)戶中發(fā)現(xiàn)土地的供給偏好和特征,而信息不對(duì)稱下的農(nóng)戶則往往對(duì)于來(lái)自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時(shí)候,村組集體組織便具有十分重要的降低市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能,并起到了幫助農(nóng)民審查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此,在一般情況下,農(nóng)戶均是先將土地集中到村組集體,然后再由村組集體與土地需求方建立流轉(zhuǎn)關(guān)系,將土地發(fā)下去(轉(zhuǎn)包),或自行經(jīng)營(yíng)(合作社等)。

2.土地流轉(zhuǎn)有助于反土地細(xì)碎化

土地流轉(zhuǎn)在一定程度上有助于“反土地細(xì)碎化”(楊丹等,2011)。農(nóng)戶私下互換土地,雖未改變農(nóng)戶原種植總面積,但卻減少了農(nóng)民所擁有的地塊,從而增加了單位地塊面積。土地出租、入股和租金入股等形式,是部分農(nóng)民讓渡土地,客觀上降低了勞均土地面積,并且還有可能促成地塊合并,從而提高單位地塊的規(guī)模。政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、交易所或個(gè)人作為土地流轉(zhuǎn)的中介,能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息,有利于加快土地流動(dòng)速度,促進(jìn)規(guī)模。

3.土地流轉(zhuǎn)的兩大困境

但是,在現(xiàn)實(shí)中,土地流轉(zhuǎn)也存在雙重困境。

(1)首先,釘子戶的存在造成土地流轉(zhuǎn)不足。釘子戶的存在可能使土地流轉(zhuǎn)面臨“反公地悲劇”(科赫,2009)。由于《土地承包法》固化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),使土地流轉(zhuǎn)可能面臨十分高昂的交易成本。那些想把土地流轉(zhuǎn)出來(lái)的農(nóng)民,可能會(huì)因?yàn)槟切┎幌肓鬓D(zhuǎn)土地的農(nóng)民的存在,而無(wú)法把土地流轉(zhuǎn)出來(lái),從而造成土地流轉(zhuǎn)的不足。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要有規(guī)模效益,土地就必須連片。但由于土地本來(lái)就很細(xì)碎,要連片地流轉(zhuǎn)土地,便會(huì)涉及眾多農(nóng)戶。不同農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度十分不同——缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民(如老人),對(duì)土地的依賴性最高。依賴程度不同,對(duì)流轉(zhuǎn)土地的意愿和要價(jià)就會(huì)有不同。

最終土地流轉(zhuǎn)只能以最高要價(jià)作為成交價(jià)格。原因在于,土地不可移動(dòng),若是滿足不了要價(jià)最高的農(nóng)民的要求,其可能會(huì)不愿意流轉(zhuǎn)土地——于是就造成土地沒(méi)法連片。若是碰到硬是不愿流轉(zhuǎn)土地“硬釘子”,而其地塊位置又恰恰十分特殊,那么,即使其他所有的農(nóng)戶都愿意流轉(zhuǎn)土地,大家的愿望也不可能達(dá)成。

(2)其次,“外力激進(jìn)推動(dòng)”導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)度?!巴饬Α保òㄕ?、村組集體、企業(yè)、合作社等)通過(guò)利用黑社會(huì)等“橫暴權(quán)力”強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,使那些原本不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也被迫將土地流轉(zhuǎn)出來(lái),造成“過(guò)度流轉(zhuǎn)”。由于當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向和“壓力型體制”,使基層組織難以反映和代表農(nóng)民的真實(shí)需求偏好,從而造成土地流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制。

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向總體上是排斥小農(nóng),而傾向于扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)和特色農(nóng)業(yè)。壓力型體制放大了這種對(duì)小農(nóng)的排斥性。在政府的政策文件里,不僅有對(duì)土地流轉(zhuǎn)的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策,而且還有層層下達(dá)的硬性土地流轉(zhuǎn)任務(wù)或指標(biāo),簽責(zé)任狀,納入目標(biāo)管理責(zé)任制,進(jìn)行評(píng)比,與晉升、獎(jiǎng)金、績(jī)效相掛鉤,安排專人督辦等行政激勵(lì)。

正所謂“上有所好,下必甚焉”。上面的出發(fā)點(diǎn)可能是好的,但一旦到下面執(zhí)行,就往往會(huì)被任務(wù)化乃至政治化。于是,為了完成上級(jí)任務(wù),基層官員往往就很難再顧及農(nóng)民的需求偏好和實(shí)際意愿。這種非自愿性的土地流轉(zhuǎn),違背了在村農(nóng)民的意愿——他們往往是農(nóng)民中最弱勢(shì)的群體(張建雷,2014),損害了他們的權(quán)益,很可能引發(fā)社會(huì)沖突。

總之,土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作模式多樣,具有反土地細(xì)碎化的功效;但也可能會(huì)出現(xiàn)“流轉(zhuǎn)不足”或“流轉(zhuǎn)過(guò)度”的問(wèn)題,村組集體的介入將進(jìn)一步加大這種功效,同時(shí)也加劇上述問(wèn)題。土地“流轉(zhuǎn)不足”說(shuō)明土地的反細(xì)碎化工作還具有進(jìn)一步改善的空間,而土地“流轉(zhuǎn)過(guò)度”則說(shuō)明了反土地細(xì)碎化的工作脫離了目前的農(nóng)村實(shí)際,背離了在村農(nóng)民的現(xiàn)行利益。

(二)土地整治——工程技術(shù)的反土地細(xì)碎化

土地整治體現(xiàn)了人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)和改造,該項(xiàng)工作早在3000多年前便已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)。隨著認(rèn)識(shí)的不斷深化,土地整治的內(nèi)涵也越來(lái)越豐富,功能越來(lái)越完善。土地整治是指“對(duì)宜農(nóng)未利用土地進(jìn)行開(kāi)墾,對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治,對(duì)廢棄工礦區(qū)等歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行恢復(fù)利用,以提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)”。

1.土地整治的模式和功能

鹿心社(2002)歸納了我國(guó)土地整理的七種類型。其中,農(nóng)地整治是當(dāng)前我國(guó)土地整治的主體,包括農(nóng)用地整治和集體建設(shè)用地整治(田孟,2014)。從工程技術(shù)和整治目標(biāo)的角度看,農(nóng)用地整治可分為新增耕地節(jié)地型、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)配套型和景觀生態(tài)聯(lián)合型三種模式;集體建設(shè)用地整治可以分為居民點(diǎn)復(fù)墾模式、新型社區(qū)重建模式和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤模式三種模式(張仕超,2014)。

盡管Wu 等基于227份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn),中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中的土地整理對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化的減輕沒(méi)有任何影響,但呂曉等(2011)以該研究樣本量太小為由,質(zhì)疑他們這個(gè)結(jié)論的代表性??傮w上看,土地整治有助于克服土地細(xì)碎化,已經(jīng)被大量的研究所證實(shí),成為了一個(gè)基本的學(xué)術(shù)和政策共識(shí)。

在土地整治過(guò)程中,村組集體往往需要發(fā)揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農(nóng)民打交道,而且其根本目標(biāo)是為了滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要,因此,土地整治的農(nóng)民參與不僅是一個(gè)主觀愿望,而且也是一個(gè)客觀的要求。從土地整治規(guī)劃的編制和申報(bào),到土地整治項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管,再到土地整治后的土地權(quán)屬調(diào)整和資源配置,再到土地整治后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)維護(hù)和管理等等,每個(gè)環(huán)節(jié)都缺少不了農(nóng)民的參與。一旦缺少農(nóng)民的參與,土地整治的效果將不可避免地大大折扣。但是,不同的農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要具有不同的偏好,因此,土地整治工作需要對(duì)這些需求偏好進(jìn)行適當(dāng)?shù)貧w類和篩選,有針對(duì)性地回應(yīng)乃至解決農(nóng)民需要。但這是需要成本的。在實(shí)際操作層面,村民參與的主要渠道就是通過(guò)“委托”村組集體,或者在村組集體的領(lǐng)導(dǎo)下成立相應(yīng)的農(nóng)民自主組織(比如農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等等)的方式匯集、整理、表達(dá)自己的需求偏好,并對(duì)土地工程的實(shí)施進(jìn)行積極的質(zhì)量和工期監(jiān)督。這不僅大大降低了土地整治中獲取農(nóng)民需求偏好的成本,也降低了施工監(jiān)管的成本,有助于土地整治工作更加順利地實(shí)施,整治效果能夠更加充分的發(fā)揮。

2.土地整治的問(wèn)題及其改進(jìn)

但是,土地整治工作確實(shí)也存在問(wèn)題。當(dāng)前,由國(guó)土資源部主導(dǎo)的以“項(xiàng)目”為手段推進(jìn)的土地整治工作,缺乏統(tǒng)籌、合作和協(xié)調(diào),注重以增加耕地為目標(biāo),偏重采用工程技術(shù)手段改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu),不僅忽視了農(nóng)民地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換,也忽視了農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模擴(kuò)大,從而造成了土地整治未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

之所以出現(xiàn)這種問(wèn)題,高向軍等(2011)認(rèn)為,是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村土地整治工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策和措施,部門間合作不夠;土地綜合整治與村級(jí)規(guī)劃滯后之間存在矛盾;融資渠道單一,農(nóng)民缺乏資金激勵(lì);績(jī)效考核機(jī)制尚未建立,責(zé)任落實(shí)不明確;對(duì)農(nóng)民意愿重視不夠,農(nóng)民參與性不足;土地上的收益分配不明確等。

就如何改進(jìn),王軍(2011)、鄖文聚等(2011)提出,土地整治應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)景觀理論、方法和技術(shù)的支持-。而劉彥隨(2011)則建議“把農(nóng)村土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上提出,目前推進(jìn)土地整治應(yīng)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合,以空心村的整治為重點(diǎn)和核心。吳次芳等(2011)則從更加抽象的角度提出,土地整治的理論視野應(yīng)從實(shí)體形態(tài)到功能系統(tǒng),理性范式包括工具、價(jià)值和交換理性,工程定位應(yīng)從項(xiàng)目區(qū)到生態(tài)農(nóng)場(chǎng),戰(zhàn)略路徑應(yīng)從應(yīng)急目標(biāo)到系統(tǒng)方案。

張鳳榮等(2009)認(rèn)為,土地整治不僅是技術(shù)工程問(wèn)題,還涉及到土地利用空間、土地權(quán)屬和土地利益的重新配置,做好地塊調(diào)整是發(fā)揮土地整治項(xiàng)目最大效益的重要環(huán)節(jié)。余彪(2014)從政治學(xué)視角極具啟發(fā)地提出,在現(xiàn)行土地整治工程技術(shù)條件一定的情況下,以解決大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶之間對(duì)接的“農(nóng)業(yè)治理”是影響農(nóng)地整治績(jī)效的關(guān)鍵因素。他在評(píng)估了現(xiàn)行以村組和合作社為單位的兩種組織農(nóng)地整治模式的績(jī)效及其問(wèn)題后認(rèn)為,“除了加強(qiáng)項(xiàng)目管理和改進(jìn)工程技術(shù),最重要的就是要探索尋找一種治理農(nóng)業(yè)的新的長(zhǎng)效模式”。

總之,土地整治能夠在一定層面消除那些導(dǎo)致土地細(xì)碎化的不合理因素,促成土地適度成規(guī)模。但土地整治也面臨很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,政策實(shí)施的宏觀行政權(quán)力碎片化、項(xiàng)目運(yùn)作模式的不成熟和理論指向的不明確、項(xiàng)目管理體制的不健全、農(nóng)民參與機(jī)制的缺失等等,均造成了土地整治工作的效益損失,影響了反土地細(xì)碎化目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

三、反土地細(xì)碎化的新思維

受既有研究的啟發(fā),我們提出反土地細(xì)碎化的新思路,即引入“治理”的視角,通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè),讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農(nóng)民調(diào)整土地,以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)土地適度規(guī)模,增加耕地質(zhì)量和數(shù)量,方便農(nóng)民從事耕作和日常生活的總體目標(biāo)。

需要特別提出的是,新思路并不是對(duì)以土地流轉(zhuǎn)或(和)土地整治的傳統(tǒng)思路的反對(duì),而是對(duì)它們的有力補(bǔ)充。實(shí)際上,土地調(diào)整本來(lái)就是土地整治的應(yīng)有之義,但由于難以與小農(nóng)對(duì)接,當(dāng)前土地整治的注意力大都集中在技術(shù)層面,嚴(yán)重缺乏鄉(xiāng)村治理的視野。

(一)土地細(xì)碎化問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

農(nóng)地細(xì)碎化表面上是地塊的細(xì)碎化,實(shí)質(zhì)則是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化。前已述及,造成當(dāng)前這種細(xì)碎化的初始原因是改革開(kāi)放后農(nóng)村土地初始配置的強(qiáng)公平性訴求。土地使用權(quán)在最初的分配是按照人口,根據(jù)土地的肥瘦、遠(yuǎn)近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細(xì)分的。后來(lái),歷次的農(nóng)村集體土地內(nèi)部“小調(diào)整”都不約而同地貫徹了這個(gè)基本原則,從而導(dǎo)致了農(nóng)村土地進(jìn)一步細(xì)碎化。更重要的是,農(nóng)村土地承包法的出臺(tái)和中央近年來(lái)不斷地強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期、穩(wěn)定而又有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策基調(diào),從制度和法律層面鎖定了土地細(xì)碎化格局。就目前看,無(wú)論是通過(guò)土地流轉(zhuǎn),還是土地整治,都未能有效地撼動(dòng)農(nóng)地被牢固地鎖定在細(xì)碎化這一既定狀態(tài)。

因此,當(dāng)前反土地細(xì)碎化的關(guān)鍵是要適當(dāng)?shù)卣限r(nóng)村細(xì)碎的產(chǎn)權(quán),調(diào)整農(nóng)民與土地及農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個(gè)問(wèn)題,但是一碰到這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)內(nèi)核時(shí),就往往無(wú)可奈何。比如,“釘子戶”的存在,既可以在農(nóng)地市場(chǎng)上產(chǎn)生“反公地悲劇”,也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性,而根本不能觸及對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重新配置這一深層次的問(wèn)題,從而極大地削弱了土地流轉(zhuǎn)和土地整治對(duì)反土地細(xì)碎化的效益。反土地細(xì)碎化的工作,需要在市場(chǎng)機(jī)制和工程技術(shù)手段之外,尋找更多的新元素,以更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

(二)基層組織的作用既重要又獨(dú)特

有助于反土地細(xì)碎化的新元素不可能兀然出現(xiàn),而必須要在歷史和現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)中去發(fā)掘。一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是,在土地流轉(zhuǎn)和土地整治中,鄉(xiāng)村基層組織發(fā)揮了重要作用。

(1)首先,基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。外來(lái)的大戶、企業(yè)、工商資本等要到農(nóng)村進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地,若是沒(méi)有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村基層組織作為中介,將存在巨大的交易成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)眾多的細(xì)小而分散的小農(nóng),不僅締結(jié)契約的成本很高,而且履行契約的成本也很高。一方面,農(nóng)民并不了解這些外來(lái)企業(yè),因此總是需要基層組織出面,他們才可能會(huì)愿意將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。一旦企業(yè)違約,農(nóng)民往往不會(huì)去找企業(yè),而是找基層組織解決問(wèn)題。另一方面,那些外來(lái)企業(yè)實(shí)際上也并不清楚農(nóng)民的情況,他們也需要基層組織的幫助,才能到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地。一旦農(nóng)民違約,他們往往也是直接去找進(jìn)基層組織,而不會(huì)去找千家萬(wàn)戶的農(nóng)民追究責(zé)任。因此,沒(méi)有基層組織,土地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)接的難度將大大增加。

(2)其次,基層組織在土地整治中也發(fā)揮了極其重要的作用。在實(shí)際工作中,小規(guī)模的土地整治往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),而大規(guī)模的土地整治甚至需要區(qū)縣進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。這就涉及到眾多小農(nóng)家庭和眾多農(nóng)村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規(guī)模單位相對(duì)接。在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度遺產(chǎn)下,村組集體在土地整治中,起到了不可替代作用。上級(jí)需要基層組織宣傳、動(dòng)員和實(shí)施,而農(nóng)民則需要基層組織表達(dá)意愿和需求偏好。因此,沒(méi)有村組集體的協(xié)助,土地整治工作就是盲目的,專家意志替代農(nóng)民意見(jiàn),盡管可以確保土地整治項(xiàng)目順利通過(guò)驗(yàn)收,但在驗(yàn)收之后,卻可能因?yàn)闆](méi)有根本性地解決農(nóng)民的需要而面臨被農(nóng)民拋棄,更有甚者由于破壞了原有的農(nóng)村水利設(shè)施而傷害到了農(nóng)民的切身利益。

總之,基層組織具有十分獨(dú)特而又重要的作用。這種獨(dú)特性和重要性是建立在三個(gè)合法性基礎(chǔ)之上的:第一,基層組織建立在鄉(xiāng)村熟人或“半熟人社會(huì)”的基礎(chǔ)之上,具有社會(huì)層面的合法性;第二,基層組織是在社會(huì)主義革命和建設(shè)中建立起來(lái)的,具有歷史層面的合法性。第三,基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎(chǔ)之上,具有政治層面的合法性。這種具有三重合法性的基層組織,在與農(nóng)民具體打交道的過(guò)程中,具有區(qū)別于其他任何組織的比較優(yōu)勢(shì),能夠節(jié)約出巨大的交易成本,從而增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。

本來(lái),基層組織還可以在反土地細(xì)碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于現(xiàn)行有關(guān)法律和政策導(dǎo)向的束縛,使得基層組織的作用不僅沒(méi)有得到發(fā)揮,反而自身都不斷地面臨著合法性危機(jī)。就土地層面來(lái)說(shuō),土地承包法的相關(guān)條款和我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村政策相應(yīng)的基調(diào),十分不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。

(三)重新認(rèn)識(shí)土地調(diào)整

眾所周知,我國(guó)的農(nóng)村改革,最終確立了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種雙層經(jīng)營(yíng)體制包含兩個(gè)層次:一是家庭的分散經(jīng)營(yíng),二是集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái),就是以家庭經(jīng)營(yíng)為主體,集體組織主要解決農(nóng)民單家獨(dú)戶辦不好、不好辦或辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的公共事務(wù),比如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等?!巴恋卣{(diào)整”就是這樣一件集體內(nèi)部的公共事務(wù)。

1.兩種類型的土地調(diào)整

農(nóng)地調(diào)整分兩種類型,即“小調(diào)整”和“大調(diào)整”。小調(diào)整的周期短,范圍小,增人增地,減人減地,不增不減就不動(dòng),屬于微調(diào)。大調(diào)整的周期長(zhǎng),范圍大,不管增人減人,全部收回重新分配,即歸攏重分,稱為大調(diào)。

2.土地調(diào)整存在的問(wèn)題

小調(diào)整有兩個(gè)突出問(wèn)題:一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶,往往退出來(lái)的都是自己最差的田,比如距離很遠(yuǎn)、灌溉不便、太陽(yáng)照射時(shí)間短、邊邊角角、產(chǎn)量不高等等,所以應(yīng)該進(jìn)田的農(nóng)民往往會(huì)對(duì)此很不滿,容易引起糾紛。二是由于當(dāng)時(shí)人口在不斷地增加,人口減少量往往趕不上人口增加量,退田的人少,進(jìn)田的人多,所以就會(huì)出現(xiàn)排隊(duì)等田的現(xiàn)象。于是,就可能出現(xiàn)村組干部徇私舞弊行為,比如讓有關(guān)系的人插隊(duì)分田。為了避免這種現(xiàn)象,有些地方就要求由排隊(duì)的人平分退出來(lái)的田,這樣每個(gè)人實(shí)際分到的田實(shí)際上是小于他所應(yīng)該分到的一個(gè)人的土地。土地因此就會(huì)越來(lái)越細(xì)碎化。

大調(diào)整也存在問(wèn)題。一是有些農(nóng)民將自己的承包地進(jìn)行投資,比如栽樹(shù)木、挖成魚(yú)池等等。這樣的話,大調(diào)整時(shí)收回他的土地,就會(huì)造成這些農(nóng)民的投資利益受損。農(nóng)民考慮到這種情況,往往就可能對(duì)土地沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期,不會(huì)愛(ài)惜土地,不會(huì)進(jìn)行改善農(nóng)地質(zhì)量的長(zhǎng)期投資。二是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口還在增加,集體人均土地面積其實(shí)是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒(méi)有得到彌合,土地質(zhì)量不能夠得到有效的改善的話,土地的每一次大調(diào)整,都有可能因?yàn)橐櫦吧鐓^(qū)內(nèi)部的公平原則,而不斷地將土地進(jìn)行細(xì)分,從而造成土地越來(lái)越細(xì)碎化。三是在大調(diào)整中,同樣可能存在村組干部以權(quán)謀私,損害農(nóng)民利益的行為。

3.正確認(rèn)識(shí)土地調(diào)整的正功能

雖然小調(diào)整和大調(diào)整都存在問(wèn)題,但也有積極作用。小調(diào)整能夠比較精細(xì)、靈活地調(diào)配集體組織內(nèi)部的土地資源,確保了集體組織成員之間的公平。而大調(diào)整則不僅是在一個(gè)更大的層面上確保了集體內(nèi)部土地資源的公平分配。而更重要的是,通過(guò)土地大調(diào)整,能夠?qū)崿F(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,改善農(nóng)村生活,便利農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多重目標(biāo)。

其實(shí),大調(diào)整所要解決的首要問(wèn)題,并不是公平問(wèn)題,而是效率問(wèn)題。實(shí)際上,僅憑小調(diào)整其實(shí)就足解決集體土地隨人口變動(dòng)所導(dǎo)致的差別了。但諸如學(xué)校、醫(yī)務(wù)室、道路、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)具有舉足輕重作用的建設(shè),卻不僅是一家一戶能夠單獨(dú)辦的事情,而且這些事情大都需要占用土地。由于小調(diào)整解決不了這些因公共建設(shè)所導(dǎo)致的占地問(wèn)題,因此便需要通過(guò)大調(diào)整來(lái)解決——這正是集體組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的表現(xiàn),被李昌平(2012)形象地稱之為“村社共同體內(nèi)部的結(jié)平衡賬機(jī)制”。

4.土地調(diào)整并不必然導(dǎo)致土地細(xì)碎化

當(dāng)?shù)亓Σ町愝^大,且分布不集中時(shí),由于人口不斷增長(zhǎng),基于公平原則進(jìn)行土地調(diào)整,不可避免地會(huì)導(dǎo)致土地越來(lái)越細(xì)碎化。但一旦上述約束條件改變,土地調(diào)整就可能不會(huì)導(dǎo)致土地細(xì)碎化,反而可能有助于反土地細(xì)碎化。

(1)第一、農(nóng)民收入模式發(fā)生了變化。打工經(jīng)濟(jì)的興起改變了農(nóng)民家計(jì)收入模式。農(nóng)民有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種收入。其中,農(nóng)業(yè)收入解決溫飽,非農(nóng)業(yè)收入追求致富。農(nóng)業(yè)相對(duì)來(lái)說(shuō)退居次要位置,大量青壯年勞動(dòng)力離農(nóng),留在家里務(wù)農(nóng)的主要是老人和婦女——他們最需要的是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度。利用社會(huì)化的服務(wù)體系能夠降低勞動(dòng)強(qiáng)度,但前提是土地要成規(guī)模。因此,這些在家務(wù)農(nóng)的人對(duì)土地成規(guī)模的訴求要強(qiáng)于對(duì)土地絕對(duì)平均分配的需求。

(2)第二,且更為重要的是,隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高,自然因素對(duì)土地質(zhì)量的重要性越來(lái)越低。土地的肥瘦、遠(yuǎn)近等方面的差異都可以通過(guò)使用化肥、修路等人為努力進(jìn)行替代或直接解決。因此,農(nóng)民更加重視的是如何讓現(xiàn)代生產(chǎn)力進(jìn)入農(nóng)地,以減少人工成本、縮短勞動(dòng)時(shí)間和降低勞動(dòng)強(qiáng)度,這就必然要求土地有一定規(guī)模。

也就是說(shuō),之前因土地調(diào)整導(dǎo)致土地細(xì)碎化的客觀條件(自然因素和人口因素)已經(jīng)發(fā)生巨大變化,這時(shí)土地調(diào)整并不必然就會(huì)導(dǎo)致土地的細(xì)碎化。穩(wěn)定的土地將要周期性調(diào)整的預(yù)期,同樣能夠增加農(nóng)民對(duì)于地權(quán)認(rèn)知的穩(wěn)定性,而且還有利于集體功能的實(shí)現(xiàn),從而綜合性地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展。

實(shí)地調(diào)查中,由于農(nóng)民普遍受土地細(xì)碎化之苦,普遍有強(qiáng)烈的調(diào)整土地的訴求。這對(duì)于那些在家真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民(耕者)來(lái)說(shuō)尤其強(qiáng)烈。廣西富川縣的農(nóng)民說(shuō):“國(guó)家不能只給我們錢,還要給我們權(quán)”,湖北公安縣的農(nóng)民說(shuō)“國(guó)家不能只給錢給物,還要給點(diǎn)權(quán)”。農(nóng)民這里所說(shuō)的這個(gè)“權(quán)”,并非“所有權(quán)”,乃是“調(diào)地權(quán)”。賀雪峰等(2010)認(rèn)為,“給村社集體一定的調(diào)整土地利益分配的權(quán)利是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程,也應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)農(nóng)地制度的必然選擇”。實(shí)際上,在很多地方,農(nóng)民的這種訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為行動(dòng)。比如,土地確權(quán)中成都市的“起點(diǎn)公平”,廣西崇左、河南民權(quán)、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊并小塊,多塊變一塊”等,客觀上都進(jìn)行了土地調(diào)整,農(nóng)民參與熱情很高。

(四)土地調(diào)整引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小

有種觀點(diǎn)認(rèn)為,鄉(xiāng)村精英可能會(huì)利用調(diào)整土地的機(jī)會(huì),損害農(nóng)民權(quán)益。客觀地說(shuō),這樣的疑慮并非無(wú)中生有,而是有深刻的歷史教訓(xùn)。上個(gè)世紀(jì)90年代中后期,基層組織蛻變?yōu)椤班l(xiāng)村利益共同體”,成為了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的關(guān)鍵,并最終迫使中央下定決心,徹底取消了延續(xù)幾千年的“皇糧國(guó)稅”體制。

盡管存在這樣的風(fēng)險(xiǎn),但筆者認(rèn)為,有兩個(gè)非常有利的條件,可以有效地降低風(fēng)險(xiǎn),使土地調(diào)整不會(huì)走向損害農(nóng)民利益的道路上去。

(1)首先,農(nóng)業(yè)稅的取消大大減輕了基層組織的負(fù)擔(dān),改變了鄉(xiāng)村關(guān)系,使集體有可能變成農(nóng)民的真正代表?;鶎咏M織變質(zhì)并不是基層干部個(gè)人有多壞,而是多種因素導(dǎo)致的結(jié)果。其中,基層組織在壓力型體制下需要向農(nóng)民提取資源是一個(gè)非常重要的背景。當(dāng)前,基層組織不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),而主要承擔(dān)向農(nóng)民分配國(guó)家資源的任務(wù)。因此,損害農(nóng)民利益的可能性大大降低了。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要村組幫助完成任務(wù),因此可以落實(shí)對(duì)于村組干部的監(jiān)督之責(zé)。

(2)其次,人口流動(dòng)、法律下鄉(xiāng)、村民自治制度等,使農(nóng)民的村莊參與能力和意愿大大增加。由于基礎(chǔ)教育的普及,電視和法制的下鄉(xiāng),以及持續(xù)了十多年的城鄉(xiāng)流動(dòng)等,擴(kuò)寬了農(nóng)民眼界,深刻改變了農(nóng)民的思想觀念和村莊的精英結(jié)構(gòu),也增強(qiáng)了農(nóng)民個(gè)人能力。而且,由于網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)的普及和低成本進(jìn)入性,建立多樣化的監(jiān)督體系已經(jīng)不是難題。我國(guó)農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)實(shí)行了近30年,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),也啟蒙和教育了廣大農(nóng)民群眾。從這個(gè)意義上說(shuō),進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固村民自治制度,將能夠?qū)Υ迩f精英造成強(qiáng)大的內(nèi)在約束。

從上述兩個(gè)客觀條件來(lái)看,目前啟動(dòng)集體土地調(diào)整,造成系統(tǒng)性問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是很小的。關(guān)鍵在于,一要明確鄉(xiāng)村關(guān)系,相信村民可以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二要坐實(shí)村民自治制度,真正讓農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。這需要國(guó)家為村莊輸入必要的公共資源和政策,調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。土地調(diào)整就是一個(gè)具有公共性的政策,只要允許進(jìn)行,必然能夠極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與熱情,進(jìn)而將村民自治推向新的高潮。

四、小結(jié)

本文梳理了當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于土地細(xì)碎化的內(nèi)涵、原因及其功能評(píng)價(jià)等方面的研究成果,并就當(dāng)前兩種主要的反土地細(xì)碎化思路——即基于市場(chǎng)機(jī)制的“土地流轉(zhuǎn)”和基于工程技術(shù)手段的“土地整治”——進(jìn)行了介紹和歸納,同時(shí)也指出了這兩種思路在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的和可能存在的問(wèn)題,并揭示了其背后的機(jī)制和原因。本文廓清了學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村土地調(diào)整工作的認(rèn)識(shí)誤區(qū);介紹了土地調(diào)整的類型及其各自發(fā)揮的功能和價(jià)值;并從我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀約束條件已經(jīng)出現(xiàn)重大改變的角度,提出了農(nóng)村土地調(diào)整對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的正功能越來(lái)越重要的觀點(diǎn)。進(jìn)而,本文還就土地調(diào)整可能造成的風(fēng)險(xiǎn)提出了一些看法和應(yīng)對(duì)之策。

受上述兩種反土地細(xì)碎化思路的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和既有的學(xué)術(shù)研究成果的啟發(fā),我們提出了通過(guò)加強(qiáng)基層組織建設(shè)、重新啟動(dòng)農(nóng)村土地調(diào)整工作的思路,并認(rèn)為這是一種能夠有效促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?;拇胧?。具體來(lái)說(shuō),包括以下幾個(gè)方面:首先,在《土地承包法》的解釋方面,應(yīng)該注重穩(wěn)定承包制度而不是穩(wěn)定具體的承包地塊?,F(xiàn)行確權(quán)工作也宜推行“確權(quán)不確地”的方式為主展開(kāi)。其次,是要逐漸將農(nóng)村土地的調(diào)整權(quán)歸還給村組集體,由村組集體通過(guò)村民自治的方式自主決定土地調(diào)整還是不調(diào)整,以及如何調(diào)整等等。第三,地方政府的主要責(zé)任是要對(duì)這種集體決定的出臺(tái)方式和內(nèi)容進(jìn)行審查,審查的重點(diǎn)在于村莊土地整體工作是否違背了村民自治的基本原則和國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃等。第四,是要通過(guò)政府財(cái)政資源供給作為基本的物質(zhì)保障,在農(nóng)村逐步培育更加多元化的農(nóng)民組織并引入社會(huì)組織積極參與村莊公共事務(wù),并努力創(chuàng)造出更加多樣化的參與機(jī)制。比如,可以通過(guò)引入地方媒體介入到村莊土地調(diào)整工作乃至其他公共事務(wù)中來(lái),這既宣傳了該項(xiàng)政策,增加了農(nóng)民的政策知曉度,又增加了這項(xiàng)工作的透明度,將在一定程度上對(duì)村組集體精英謀取私利的傾向進(jìn)行制約。

總之,我們以為,當(dāng)前阻礙我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)調(diào)整的核心是思想上的障礙和既有的政策路徑依賴。就這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步解放思想,大膽進(jìn)行思想實(shí)驗(yàn),并進(jìn)行廣泛而又深入的實(shí)地調(diào)研??偟膩?lái)看,農(nóng)村土地相關(guān)政策的制定和出臺(tái),應(yīng)該站在目前還在家里耕種農(nóng)田的農(nóng)戶的角度,而不是站在抽象的其實(shí)已經(jīng)高度分化了的“農(nóng)民”的角度,應(yīng)該注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民在生產(chǎn)方面的積極性,而不是調(diào)動(dòng)農(nóng)民憑借其所擁有的土地權(quán)利通過(guò)“地租”機(jī)制來(lái)變相地壓縮耕者農(nóng)業(yè)收益空間的積極性,也即不宜過(guò)多地提倡增加農(nóng)民的土地“財(cái)產(chǎn)性”收入等。

實(shí)際上,以便利真正農(nóng)作為目標(biāo)的土地調(diào)整,不僅符合目前在家種地的農(nóng)民(“耕者”)的現(xiàn)實(shí)需要,也符合那些目前暫時(shí)還在城市務(wù)工但終究要回到農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。穩(wěn)定的村社內(nèi)部定期調(diào)整土地的制度同樣能夠給他們穩(wěn)定的預(yù)期和安全感。同時(shí),作為一項(xiàng)公共事務(wù),土地調(diào)整還能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村莊事務(wù)的積極性,有助于加強(qiáng)基層組織建設(shè),夯實(shí)村民自治制度。歸根結(jié)底,基層組織嚴(yán)重被削弱,是當(dāng)前各種三農(nóng)政策走偏、甚至走向其反面的關(guān)鍵因素。通過(guò)以土地調(diào)整等方式來(lái)加強(qiáng)基層組織的建設(shè),將能夠搭建一個(gè)讓眾多且分散的小農(nóng)與國(guó)家資源、政策或市場(chǎng)相對(duì)接的有效平臺(tái),使其表達(dá)出農(nóng)民群體特殊的需求偏好,滿足其實(shí)際訴求和愿望。而且,有了這樣一個(gè)平臺(tái),客觀上也將能夠更好地、也更加切合實(shí)際地推進(jìn)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)和土地整治等相關(guān)工作。

因此,我們建議,有關(guān)部門可以及時(shí)總結(jié)各地相關(guān)經(jīng)驗(yàn),并在局部范圍內(nèi)確立試點(diǎn),大膽創(chuàng)新,先行先試,以觀其效。

評(píng) 論

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)
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