遲福林:以轉(zhuǎn)型改革破題新型城鎮(zhèn)化

發(fā)布時(shí)間: 2015-04-07 09:50:14    來(lái)源: 中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)    作者: 遲福林    責(zé)任編輯: 張林

我國(guó)規(guī)模城鎮(zhèn)化的突出缺陷,是城鎮(zhèn)化率明顯大于人口城鎮(zhèn)化率。2013年,我國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率為53.7%,人口城鎮(zhèn)化率僅為35%,低于2011年世界50%的人口城鎮(zhèn)化的平均水平。在這種情況下,實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,首先要使人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平。沒(méi)有較高的人口城鎮(zhèn)化率,何談人的城鎮(zhèn)化。

未來(lái)5—10年,加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型,即以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn),有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力,爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局,即人口城鎮(zhèn)化率不低于50%。如果到2020年人口城鎮(zhèn)化率仍然低于2011年世界的平均水平,那就是不成功的城鎮(zhèn)化,也很難實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。

從人口城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型

要實(shí)現(xiàn)到2020年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%,最終實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo),有兩個(gè)問(wèn)題很重要:一是從城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)制度到城鄉(xiāng)一元的基本公共服務(wù)制度安排,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)對(duì)接;二是從按行政級(jí)別配置公共資源到以人口規(guī)模為基準(zhǔn)配置公共資源,加快大中小城市公共資源配置均等化進(jìn)程。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。十八大報(bào)告提出,到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從現(xiàn)實(shí)情況看,由于公共服務(wù)制度安排不同,城市和農(nóng)村的公共服務(wù)水平和實(shí)際收入差距進(jìn)一步拉大。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》,2012年,城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬(wàn)元,新農(nóng)保為859.15元,兩者相差24倍之多。2013年城鄉(xiāng)居民收入差距是3.03:1,比過(guò)去有所縮小,但是如果把公共服務(wù)的因素算進(jìn)去,可能實(shí)際收入差距在4.5—5倍左右。為此,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化首先要實(shí)現(xiàn)制度上的統(tǒng)一,在此基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)底線水平上大致相當(dāng)。這樣,人的城鎮(zhèn)化才有基本條件。

推進(jìn)公共資源配置均等化。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看,公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后的突出因素。當(dāng)前的公共資源配置是按行政級(jí)別而非按照人口規(guī)模配置,公共財(cái)政投入傾向于行政級(jí)別高的城市,中小城市財(cái)政投入少。

如何推進(jìn)公共資源在大中小城市均衡配置,使得中小城鎮(zhèn)能夠有能力、有條件吸引一部分農(nóng)民工就業(yè)居住。我提五點(diǎn)建議:一是根據(jù)人口規(guī)模配置公共資源;二是改革財(cái)稅體制,把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一;三是推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革;四是推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化改革,發(fā)揮社會(huì)資本在中小城鎮(zhèn)公共資源配置中的重要作用;五是重點(diǎn)改善中小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城

以轉(zhuǎn)型與改革破題新型城鎮(zhèn)化,毫無(wú)疑問(wèn)是和農(nóng)村土地連在一起的。農(nóng)村土地問(wèn)題不破題,要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化是很困難的。

農(nóng)民土地使用權(quán)是物權(quán),還是債權(quán)?近年來(lái),城鎮(zhèn)化中暴露出來(lái)的農(nóng)村土地問(wèn)題,與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)。例如:農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題,深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán),農(nóng)民難以成為征地中的談判主體;由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整,農(nóng)民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉(zhuǎn),帶著資本進(jìn)城。建議盡快修改相關(guān)法律法規(guī),賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì),使農(nóng)民真正從法律上享有支配土地使用權(quán)的權(quán)利。

能不能盡快從法律上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)?十八屆三中全會(huì)《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。土地權(quán)益是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)重在保障農(nóng)民的土地權(quán)益,從法律上把農(nóng)民土地使用權(quán)納入財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇。

市場(chǎng)應(yīng)不應(yīng)該在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用?這是近段時(shí)期爭(zhēng)論相當(dāng)激烈的一個(gè)問(wèn)題。我認(rèn)為,農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性,但中央提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),目的就是讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。農(nóng)村存在的各種土地亂象,主要是土地規(guī)劃和土地用途沒(méi)有管住、管好。農(nóng)村土地制度改革很復(fù)雜,也很敏感,但不能以此為由不去主動(dòng)推動(dòng),而應(yīng)積極組織試點(diǎn)。為此建議,在嚴(yán)格規(guī)劃管制和用途管制的前提下,發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。

農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的基本目標(biāo)是不是實(shí)現(xiàn)城市用地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一?為什么城市居民房子有產(chǎn)權(quán)證,可以買賣、抵押,而農(nóng)民祖祖輩輩留下的房子卻沒(méi)有房產(chǎn)證,也不能上市交易。同是公有制,城市的土地是國(guó)有,農(nóng)村的土地是集體所有,但二者所具有的法律內(nèi)涵卻相差很大,核心仍是城鄉(xiāng)二元分割。按照十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的要求,應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)具體的實(shí)施方案,以嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制為前提,建立公開(kāi)、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則,實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)、同地同價(jià)、同地同市場(chǎng)”,打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局,活躍土地二級(jí)市場(chǎng),促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵是不是相信農(nóng)民。在農(nóng)村土地資源配置的市場(chǎng)化改革中,關(guān)鍵是相信農(nóng)民。只要把土地使用權(quán)作為物權(quán)交給農(nóng)民,農(nóng)民就會(huì)有自覺(jué)的行動(dòng),會(huì)有中長(zhǎng)期的行動(dòng),而不會(huì)輕易放棄土地。

最后,綜合概括為三句話:一是以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路難以為繼,要以公平可持續(xù)發(fā)展為基本目標(biāo)來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。二是人口城鎮(zhèn)化是發(fā)展轉(zhuǎn)型的最大紅利。未來(lái)5—10年,以人口城鎮(zhèn)化為支撐,推進(jìn)轉(zhuǎn)型與改革,充分釋放國(guó)內(nèi)巨大的需求潛力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),形成我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出優(yōu)勢(shì)和主要?jiǎng)恿Γ⒂纱酥?%左右的中速增長(zhǎng)。三是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革,關(guān)鍵在打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制。

摘自《國(guó)家命運(yùn):中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展》(中央編譯出版社2015年2月版),摘選時(shí)有改動(dòng)。

評(píng) 論

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